村莊規劃作為統籌農村地區建設與發展的法定規劃，其規劃管控的內容基本上是村民開展自治活動、直接行使民主權利的主要內容。村莊規劃要想真正做到落地實施，其編制實施過程就必須要嵌入村民自治過程，只有如此才能確保規劃能夠反映村民訴求、符合村民意愿，也能夠讓村民理解規劃、重視規劃、遵守規劃。

2019年5月，自然資源部印發了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發〔2019〕35號，以下簡稱35號文），首次提出“鄉鎮政府應引導村黨組織和村民委員會認真研究審議村莊規劃并動員、組織村民以主人翁的態度，在調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節積極參與村莊規劃編制，協商確定規劃內容”，還要求“村民委員會要將規劃主要內容納入村規民約”，利用村規民約這一“自下而上”的村莊治理手段增強村莊規劃的實施性。此后，國家多部委也陸續發文要求完善村民參與村莊規劃建設的程序和方法，強化村民在村莊規劃中的主體作用。但從近年來各地方的實踐情況來看，村民參與村莊規劃的效果一般，村民被動式參與現象明顯，參與內容模糊、參與路徑單一、參與水平低下。

2024年2月，自然資源部、中央農村工作領導小組辦公室聯合印發《關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》（自然資發〔2024〕1號，以下簡稱《通知》），《通知》要求“各地要采取農民喜聞樂見的形式，講清編制‘多規合一’的實用性村莊規劃的意義和主要內容”，并從如何調動村民參與積極性、保障村民參與過程中的民主權利以及規劃成果如何讓村民方便使用三個方面進行了說明。

對此，基于筆者所在團隊——陜西省村鎮建設研究中心（以下簡稱中心）在楊陵區、延川縣、長安區等地多年的駐村陪伴式鄉村建設經驗，談一談關于引導村民參與規劃的幾點認識。

建立國土空間規劃體系要求村莊規劃要注重對全域全要素資源的管控治理，需要村民的理解接受和配合執行。

從編制內容來看，相較于農村住房建設、人居環境整治、產業發展等傳統規劃建設內容，國土空間布局及用途管制、耕地和永久基本農田保護、生態保護修復與土地綜合整治等相關內容，由于專業性較強且不是村民普遍關心的內容，在討論規劃編制的過程中，規劃人員往往會采取簡單方式一筆帶過，由此產生了“規劃人員講什么、村民參與什么”的局面；而村民通常將與自身利益是否相關作為參與村莊規劃的行動標尺，并不會主動關心與個人利益不直接相關的內容，導致以剛性管控為主的規劃內容在規劃討論過程中遭到村民的輕視、忽視，使村莊規劃在實施過程中對鄉村空間用途管制和各類建設活動的約束性變弱。在《農民參與鄉村建設指南（試行）》中，明確提出“對鄉村建設重要事項，由村民委員會組織村民充分討論、參與決策、投身建設和管護”，“讓常住村民和在外村民都知曉規劃是村莊建設的主要依據”，“讓農民充分重視規劃，自覺遵守規劃”。

在長安區抱龍村，中心基于城鄉平等的價值觀，以現代化為目標展開駐村鄉建工作，高品質的空間規劃建設吸引了一批國企、民企選擇在該村投資。對農宅進行改造以經營民宿并取得良好的經濟效益，這一過程及結果讓村民意識到良好的村莊環境、空置的農房都可以轉化為產業發展的資源，在觀望片刻后也紛紛跟進、加入其中，并自覺參與到了村莊生態環境保護、土地整治等工作中。此外，在主動參與村莊建設過程中，抱龍村村民表現出了積極的文化創造力，將村莊主路的防撞墻建成了一座“龍”墻，把村莊歷史中的“龍”文化具象呈現在當代人眼前，如今已經成為游客必不可少的“打卡點”。

因此，在引導村民參與村莊規劃編制過程中，不能僅重點討論村民關心的產業發展類、空間建設類內容，更應該讓村民深刻意識到生態環境保護、土地綜合整治、歷史文化傳承等內容都將影響到未來的生產生活，進而將其主動視作“村規民約”，確保每個人在享受村莊發展帶給個人利益的同時，自覺承擔起維護村莊可持續發展的責任與義務，做到權責相應，共建共享美好家園。

村莊規劃由鄉鎮政府組織編制，是一種自上而下的政府干預村莊發展的行為；對村民而言，參與村莊規劃是一種自下而上進行村莊自治的行為。

盡管在35號文中已經明確“鄉鎮政府應動員、組織村民以主人翁的態度，積極參與村莊規劃編制，在調研訪談、方案比選、公告公示等各個環節積極參與村莊規劃編制”。但實際情況是，村民參與的時間、方式、內容都由規劃編制方及組織方決定，村民只是被動參與。一方面，“短平快”的意見征集方式，導致規劃人員與村民缺乏深入的溝通，搜集到的意見難以反映村民的真實想法；另一方面，現場溝通只獲取了留守村民的意見，外出村民難以獲得表達意愿的路徑，而外出村民通常是能力素質較強的青壯年，是村莊未來發展的主要力量，參與路徑不暢剝奪了外出務工人員等鄉村能人有效參與村莊規劃的機會；此外，當前村民參與規劃更多的是在規劃成果公示環節，并未參與到規劃編制的全過程之中，參與過程不連續、參與時間短暫以及參與深度有限，使得村民參與流于形式，難以保證村民參與的有效性。

《通知》指出引導農民參與村莊規劃編制，“要嚴格落實村級事務民主決策程序，做好村民討論、方案比選、方案公示等工作，保障村民知情權、參與權、決策權、監督權”；“引導農村致富帶頭人、新型農業經營主體、外出務工經商人員等獻計獻策，增強村莊規劃的針對性和可實施性”。

在延川縣太相寺駐村建設過程中，中心將村民劃分為“在村村民、外出務工村民、城市化村民和新村民”四大類，并針對不同類型村民選擇不同的交流方式及工作重點，建立了“線上＋線下”雙線并行的治理工作平臺，確保每一位村民都有機會為村莊發展發表觀點、提出訴求，在一次次矛盾沖突的顯化及化解過程中促成了村民共識，共同成為推動村莊規劃建設發展的主體力量，并因在疫情期間主動發起家園自建活動而受到縣政府的肯定和表彰。因此，為全面提高村民參與的廣泛性及有效性，地方政府及規劃編制隊伍要充分認識到自身的歷史使命，有足夠的歷史耐心，摒棄只注重程序無錯、成果形式完整的表層思維，讓人民群眾通過全面參與村莊規劃全過程來真正發揮決定村莊未來的主體作用。

在浙江“千萬工程”的推進過程中，始終堅持“人民至上、共建共享”的工作方針，引導群眾自覺投入村莊建設，厘清“政府干”和“農民干”的邊界，該由政府干的主動想、精心謀、扎實做，該由農民自主干的不越位、不包攬、不干預。

長期以來，政府主導下的村莊規劃建設模式讓村民誤以為“村莊規劃是政府的事”，助長了村民“等靠要”的思想，參與家園建設的意愿與能力普遍變弱。

中心在楊陵區開展鄉村建設過程中，十分注重對村民的教育幫扶，構建了從“調查-規劃-設計-建設-運營”全過程陪伴式鄉建方法，在規劃前期側重于培養村民對村莊規劃的興趣，使其能夠主動了解和接受規劃；在實施階段，注重培育村民建設家園的動手能力，樹立正確的鄉建價值觀；而在運營階段，則注重培養村民利用既有資源實現自主經營、自我發展的能力。

因此，為提升村民參與鄉村建設的能力，化被動為主動，一方面，要賦予村莊規劃以教育屬性，在規劃編制實施過程中，開展多類型的教育技能培訓活動，不斷提升村民思想意識水平與勞動力技能，培養一批鄉村建設工匠、土專家等本土人才；另一方面，要借助設計下鄉、“百校連百縣興千村”等行動，鼓勵規劃、建筑、景觀、鄉村治理、鄉村運營等專業人員走進鄉村，駐村開展村莊規劃編制工作、化解村民矛盾和指導村民參與建設實施，以此提高農民參與質量、提升鄉村建設水平；最后，要改變既往政府向鄉村的輸血模式，通過“以工代賑、以獎代補、先建后補”等方式，激發村民參與的主動性和創造性，促成村民主體下的鄉村振興格局。

當前鄉村發展最大的問題是“人”的問題，村民對村莊未來缺乏期待是鄉村缺乏活力的根本原因，那么村莊規劃編制實施過程中就需要規劃設計人員對城鄉未來樹立積極的認識，并幫助村民建立信心。

首先，要平等看待城鄉，鄉村與城市一樣，同樣是承載人居理想的家園，避免高高在上的“俯瞰”鄉村，認為鄉村就是落后的、貧窮的。

其次，要堅持城鄉融合發展理念，受制于城鄉差距過大及市場化資源配置的功利模式，鄉村無法獨立實現現代化，村莊規劃要避免就村言村，而是要通過與城市融合發展來增強鄉村與城市的對話能力，在城鄉關系中尋求適合的村莊發展定位。

再次，要堅持因村制宜做規劃，我國幅員遼闊，村莊類型多樣，我們要尊重村莊的差異性，制定符合其資源稟賦特質的發展路徑，避免用套路化的方式來規劃鄉村。

最后，要始終堅持村莊規劃“以民為本”，引導村民參與村莊規劃，明確參與內容、疏通參與路徑、提升參與能力，不止是為了讓老百姓獲得實質性的參與機會，真正發揮村民在鄉村建設中的主體作用，也是為了幫助每一位村民有價值地活在當下，從容自信地迎接未來。

（作者：段德罡 西安建筑科技大學教授/博導，中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會副主任委員；郭金枚 西安建筑科技大學博士研究生）本文僅代表作者觀點

指導：自然資源部國土空間規劃局

新媒體編輯：陳平